征收过程中对未经登记房屋的调查认定｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 国有土地上房屋征收项目的被征收人应为被征收房屋的所有权人。若被征收房屋未进行权属登记，市、县级人民政府迳行依据现场调查情况将户主确定为被征收人，缺乏法律依据和事实依据，属于事实认定不清。

2. 《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第四中级人民法院行政判决书

案号：（2018）京04行初844号

当事人信息

原告曹江，男，1951年8月8日出生，汉族，住北京市门头沟区。

委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师。

委托代理人李丹阳，北京市盛廷律师事务所律师。

被告北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。

法定代表人付兆庚，区长。

委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。

委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。

诉讼记录

原告曹江不服被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）作出的门政征补决[2017]28号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《征补决定》），向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月13日立案后，向被告门头沟区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月17日公开开庭审理了本案，原告委托代理人张合刚、李丹阳，被告门头沟区政府的委托代理人王雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年2月27日，被告门头沟区政府作出《征补决定》，主要内容为：1.被征收人曹江自本决定书送达之日起15日内，选择征收补偿方式。（1）产权置换方式。原房屋建筑面积138.02平方米，应安置房屋面积203.57平方米，安置方案为两居室1套，三居室2套；平房重置成新及装修附属物补偿价226 891元，搬家费2070元，各项移机费1485元，周转费7200元（四个月），补偿款合计237 646元，扣除应缴房款73 935元，最终补偿款总计为163 711元。安置房地址为石泉B2地块2号楼X单元XXX室（64.01平方米）、中门寺XX号楼2XX室（83.56平方米）、中门寺XX号楼4XX室（83.56平方米）。（2）货币补偿方式。房屋征收货币补偿价款为2 389 704元，搬家费2070元，各项移机费1485元，周转费7200元（四个月），征收补偿款总计为2 400 459元。2.被征收人自本决定书送达之日起15日内选定征收补偿方式的，按照选定的征收补偿方式与门头沟区房屋征收事务中心办理征收补偿手续；被征收人自本决定书送达之日起15日内未选定征收补偿方式的，视为选择产权置换方式，门头沟区房屋征收事务中心于10个工作日内对征收补偿款办理提存公证。3.被征收人自本决定书送达之日起15日内，完成被征收房屋的腾房、交房工作。

原告曹江诉称，被告作出的《征补决定》存在以下违法情形：1.房屋补偿缩水，建筑面积认定严重缩水；2.用于产权调换的房屋未经评估违反法律规定；3.作出补偿决定不具备《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定的条件；4.评估机构对涉案房屋出具两次评估报告，结果相差悬殊；5.落款2015年3月21日的评估报告不能作为被告作出补偿决定的依据；6.违反法定程序，未告知和听取原告意见。综上，原告诉请法院撤销被告门头沟区政府作出的《征补决定》。

原告曹江在法定期限内向本院提交如下证据：1.《征补决定》，证明本案原告、被告适格；2.拆迁（房屋、土地）测绘示意图，证明案涉房屋的坐落位置、权利人及房屋建筑面积；3. 门政征字[2012]3号《北京市门头沟区人民政府房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），证明涉案征收项目的签约期限为2012年6月1日至2012年6月30日，房屋征收实施单位为北京市门头沟区房屋征收事务中心和北京市门头沟区龙泉镇人民政府；4.房屋征收补偿安置协议，证明2012年6月29日原告与门头沟区房屋征收事务中心达成补偿协议且在签订期限内；5.房屋征收收件单，证明2012年6月29日签订补偿协议当日拆迁公司收取原告的材料；6.门头沟区采空棚户区房屋整体征收（12标段）拆迁工程中标侯选人，证明北京鼎盛拆迁工程有限公司为门头沟区采空棚户区房屋整体征收（12标段）的第一中标候选人；7.《北京市城市住宅房屋征收评估结果报告》，证明房屋建筑面积，估价依据，估价报告有效期及出具日期；8.《北京市房屋征收估价结果通知单》，证明房屋位置示意图与证据2完全一致；9.北京市房屋征收估价结果通知单送达回证，证明评估机构2012年6月20日向原告送达估价结果，表明2012年6月20日前评估机构对案涉房屋进行过评估；10.录音整理；11.光盘，证据10.11证明涉案房屋征收补偿决定于2018年1月18日送达原告。

被告门头沟区政府辩称，被告具有作出《征补决定》的法定职权；被告作出的《征补决定》事实清楚、程序合法、适用依据正确。故被告请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告门头沟区政府在法定举证期限内向本院提供了以下证据：1.《征收决定》、门头沟区采空棚户区住宅房屋征收补偿安置方案，证明区政府作出《征补决定》合法有效，被征收人的房屋位于征收范围内，以及对包含涉案平房范围内的棚户区房屋征收的具体补偿安置方案；2.（2013）一中行初字第849号《行政判决书》，（2013）高行终字第1665号《行政判决书》，证明《征收决定》及评估机构选定合法有效，已由人民法院司法判决确认；3.《致采空棚户区房屋整体征收项目尚未腾退住户的一封信》，证明征收部门再次启动收尾阶段地块的腾退工作，规定了最后的搬迁奖励期限，办法；4.《门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目公开选择房地产评估机构公告》《被征收人协商选定房地产价格评估机构的通知》《房地产价格评估机构协商选定结果公告》《评估机构协议选聘确认单》、公开选择评估机构公示及房地产评估机构选定结果公示的照片，证明涉案征收项目已组织被征收人在规定的期限内协商选定房地产价格评估机构，根据多数被征收人意见确定房地产价格评估机构并依法公告；5.整体征收项目征收评估基准价格公示，证明整体征收项目的评估基准价格在发布征收决定时予以确定；6.评估机构的资质证书、评估机构营业执照、评估师执业许可证，证明评估机构及评估师具备合法的从业资格；7.《北京市门头沟区人民政府关于征地拆迁范围内禁止抢搭强建，突击装潢以及暂停办理相关手续的通告》（门政发[2010]18号），《北京市门头沟区人民政府关于重点建设地区禁止抢搭强建，突击装潢以及暂停办理相关手续的通告》（门政发[2011]10号），《北京市门头沟区人民政府关于重点建设地区禁止抢搭强建，突击装潢以及暂停办理相关手续的通告》（门政发[2012]8号），证明在2010年征收范围确定后区政府连年发通知禁止抢搭强建等活动，在此活动中新产生的构筑物、附着物等不予认可和补偿；8.被征收房屋卫片影像对比报告，拆迁（按房屋、土地）测绘示意图（分批下户测量后汇总），拆迁（房屋、土地）测绘示意图，证明被征收地址在2010年后存在抢搭强建房屋，据此对原告抢搭强建房屋的面积不予认定；9.《北京市城市住宅房屋征收评估结果报告》（以下简称《评估报告》），评估报告送达回执单，证明评估报告依法作出并依法向原告送达，原告一直未提出异议；10.北京市门头沟区房屋征收调查登记表，有线电视业务（受理）派工单，大楼电器城销售专用票，北京增值税普通发票，邮政储蓄北京分行代办业务专用收据，证明被告在计算征收补偿中已将各项移机费等费用计算在内；11.《北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室关于上报蒋凤仙等74户房屋征收补偿决定的请示》，北京市门头沟区人民政府公文批办单，证明征收单位在签约期限内与被征收人达不成征收补偿安置协议，征收部门依法报送区政府对被征收人作出征收补偿决定的程序及内容；12.《征补决定》，送达时的视频光盘资料及光盘情况说明，证明由于原告自身的原因，超过期限未与征收部门签约，政府依法作出了征收补偿决定，并按照法律规定了进行留置送达。

经庭审质证，原告提交的证据1系本案被诉行为、证据4、10不符合证据形式要求，本院不作为证据采纳；原告提交的其他证据、被告提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。

根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：因门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目（以下简称涉案项目）建设的需要，门头沟区政府于2012年5月28日作出《征收决定》，决定对北至九龙路，东至城子大街，南至山脚，西至圈门地区范围内的房屋实施征收，征收实施单位是北京市门头沟区房屋征收事务中心（以下简称门头沟区征收事务中心）、北京市门头沟区龙泉镇人民政府；该项目的签约期限自2012年6月1日起至2012年6月30日止。该项目的征收补偿安置方案即《门头沟区采空棚户区住宅房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》）与《征收决定》一并在征收范围内公布。此前，北京市门头沟区房屋征收办公室（以下简称门头沟区房屋征收办）于2012年4月29日在拟征收范围内发布《涉案项目公开选择房地产评估机构公告》，针对本案征收涉案项目公开选择房地产评估机构。2012年5月4日，门头沟区房屋征收办发布《涉案项目范围被征收人协商选定房地产价格评估机构的通知》，通知被征收人可协商选定房地产价格评估机构。之后，门头沟区房屋征收办委托门头沟区征收事务中心和属地街道办事处组织被征收人选定房地产价格评估机构。根据多数被征收人意见，门头沟区房屋征收办于2012年5月9日发布《涉案项目（第1-22标段）房地产价格评估机构协商选定结果公告》，公布了被征收人选定的房地产价格评估机构。2012年5月24日，北京中地联合房地产评估有限公司（以下简称中地公司）等被选定的房地产价格评估机构公布了涉案项目房屋征收评估基准价格。

坐落于被征收房屋（以下简称涉案房屋）位于本案征收项目范围内，该房屋未进行权属登记。2012年5月27日，北京三友宇天测绘有限公司对被征收的涉案房屋进行了测绘，认定房屋总建筑面积为375.97平方米，且均为无证房屋。同日，北京鼎盛拆迁工程有限公司对涉案房屋制作《北京市门头沟区房屋征收调查登记表》，该表中列有涉案房屋现状示意图，但没有登记房屋建筑面积。2013年4月22日，中国四维测绘技术有限公司经对被征收的涉案房屋2010年和2012年相卫片影像进行对比，认定涉案房屋涉嫌大面积抢建院落，变化面积为329.92平方米。2015年3月21日，中地公司针对涉案房屋出具《北京市住宅房屋征收估价结果报告》（《评估结果报告》），载明该房屋建筑面积为138.02平方米，货币补偿方式房屋征收评估价款为2 389 704元，房屋置换评估价款为226 891元，估价时点为2012年5月28日。该评估报告于2015年3月30日送达原告曹江。因门头沟区房屋征收办未能就房屋征收补偿事宜与曹江达成补偿协议，其于2017年1月25日报请门头沟区政府作出房屋征收补偿决定。2017年2月27日，门头沟区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定对曹江作出《征补决定》，并于2018年1月18日送达曹江，另将该决定书在征收范围内予以公告。

另查：门头沟区政府曾分别于2010年4月14日、2011年3月18日和2012年3月15日发布通告，禁止征地拆迁范围内的单位和个人实施抢搭强建、突击装潢等行为，并暂停办理相关手续。北京市华东电子技术研究所不服门头沟区政府作出的《征收决定》，于2012年9月27日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。经审理，该院于2013年7月1日作出（2013）一中行初字第849号《行政判决书》，判决驳回北京市华东电子技术研究所的诉讼请求。该研究所仍不服，上诉于北京市高级人民法院。2013年12月20日，北京市高级人民法院作出（2013）高行终字第1665号《行政判决书》，判决撤销一审判决，确认《征收决定》涉及住宅房屋征收补偿的部分合法，涉及非住宅房屋征收补偿的部分违法，并由门头沟区政府采取相应的补救措施。

裁判分析过程

本院认为，《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，对在签约期限内未达成补偿协议的，门头沟区政府有权按照《征补条例》的规定和公布的补偿方案作出补偿决定。

《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。依据上述规定，国有土地上房屋征收项目的被征收人应为被征收房屋的所有权人。本案中，涉案房屋未进行权属登记，门头沟区政府迳行依据现场调查情况将户主曹江确定为被征收人缺乏法律依据和事实依据，属于事实认定不清。

《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。中华人民共和国住房和城乡建设部印发的建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称〔2011〕77号文）第九条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象；房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，门头沟区政府未向本院提交涉案房屋征收评估前组织有关部门对被征收房屋情况进行调查、处理和认定的证据材料，对于北京三友宇天测绘有限公司出具的测绘示意图、中国四维测绘技术有限公司出具的涉嫌大面积抢建院落时相卫片影像对比情况报告以及中地公司出具的《评估结果报告》中认定被征收的涉案房屋建筑面积的变化既未说明理由，亦未提供充分的事实依据和法律依据，属于事实认定不清、证据不足。

综上，本院认为，被诉《征补决定》认定事实不清，主要证据不足，本院依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告北京市门头沟区人民政府作出的门政征补决[2017]28号《房屋征收补偿决定书》。

案件受理费50元，由被告北京市门头沟区人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。

如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

审　　判　　长　　　武　楠
审　　判　　员　　　李冬梅
人  民  陪  审  员　　　王　强

二○一八年九月十四日

法　官　助　理　　　苏美夏
书　　记　　员　　　高秀丽